W systemie gospodarki centralnie kierowanej nadzór bankowy nie występował. Wynikało to z niewielkiej liczby banków i ich odmiennego sposobu funkcjonowania. Natomiast w systemie bankowym w gospodarce rynkowej w interesie klientów ustanawiana jest zawodowa publiczna kontrola działalności banków. Nadzór bankowy skupia się na dwóch sprawach: kontroli zjawisk ekonomicznych, mogących zagrażać bezpieczeństwu powierzonych kapitałów oraz minimalizowaniu możliwości[1]wystąpienia niekorzystnych sytuacji finansowych banków. Tak więc nadzór bankowy stanowi przejaw aktywności państwa wobec zagrożeń, jakie stwarza ewentualny kryzys systemu bankowego dla całej gospodarki rynkowej. Bankructwo banków uderza w duże grupy ludności, destabilizuje system finansowy oraz obniża zaufanie do instytucji finansowych państwa. Ponadto bankructwo pojedynczego banku może zagrozić stabilizacji całego sektora bankowego, a to z racji tego, że może wystąpić zjawisko masowego wycofywania wkładów z powodu utraty zaufania.
Działania państwa w zakresie nadzoru bankowego przybierają postać instytucjonalno – prawnych rozwiązań zaliczających się do publicznego prawa bankowego.
Powstanie instytucji nadzoru bankowego wiąże się z okresem wielkiego kryzysu gospodarczego lat 1929 – 1934. Spowodował on zamrożenie aktywów wielu banków i ich niewypłacalność oraz upadłość. Doprowadził on do załamania się systemów bankowych poszczególnych państw, co naraziło deponentów na poważne straty, podważając jednocześnie pozycję banków jako instytucji zaufania publicznego. Przyczyn owego załamania upatrywano głównie w braku odpowiednich regulacji prawnych, określających maksymalne rozmiary poszczególnych operacji bankowych, czy szerzej – granicę dopuszczalnego ryzyka w funkcjonowaniu banków. Stworzenie tego typu regulacji prawnych pociągnęło za sobą konieczność powołania do życia instytucji czuwającej nad przestrzeganiem przez banki handlowe ustanowionych reguł, czyli instytucji wyspecjalizowanego nadzoru bankowego.
A więc rozwój systemu nadzoru bankowego jest rezultatem kolejnych, chociaż już nie tak głębokich, kryzysów ekonomicznych. O ile bowiem bankructwo przedsiębiorstw przemysłowych lub handlowych wywołuje negatywne skutki dla stosunkowo ograniczonego kręgu osób – właścicieli i pracowników, to bankructwo banków uderza w znacznie szerszą grupę społeczną. Historyczny kryzys lat trzydziestych nie był ostatnim kryzysem, który odbił się dotkliwie na światowym systemie bankowym. Do czasu wielkiego kryzysu banki funkcjonowały na tych samych zasadach jak inne przedsiębiorstwa, jednakże zdarzające się coraz częściej bankructwa banków spowodowały konieczność zmian w systemie ich działania. W efekcie tych negatywnych procesów w obrębie systemu bankowego trzeba było stworzyć wyspecjalizowaną formę nadzoru państwa nad sektorem bankowym. Jej zasadniczym zadaniem jest czuwanie nad przestrzeganiem przez instytucje prowadzące działalność bankową prawnie określonych reguł rozważnego zarządzania ryzykiem związanym z tą działalnością. Reguły te stosuje się tak na poziomie gospodarki finansowej poszczególnych banków handlowych, aby chronić zgromadzone w banku depozyty, jak i w skali makroekonomicznej, by zapewnić bezpieczeństwo i stabilizację całego sektora bankowego.
Nadzór bankowy w powojennej Polsce został powołany do życia w 1988 r., co[2] wiązało się z odejściem od modelu socjalistycznego monobanku. W modelu tym obowiązywała państwowa własność banków, co w połączeniu z ich podporządkowaniem zasadom gospodarki planowej podważało sens istnienia takiej instytucji jak nadzór bankowy. Obecnie nadzór bankowy jako samodzielna instytucja publicznego prawa bankowego funkcjonuje w systemach prawnych wszystkich państw wysoko rozwiniętych. Mimo różnic co do organizacji i kompetencji organów nadzoru bankowego w poszczególnych krajach, wskazać można na konstytutywne cechy tej instytucji. Są one wspólne dla większości ustawodawstw i wyróżniają nadzór bankowy od innych normatywnie określonych form nadzoru. Do cech tych przede wszystkim należy zaliczyć:
a) zdefiniowanie w przepisach prawa bankowego organu uprawnionego do wykonywania nadzoru bankowego oraz podmiotów poddanych nadzorowi;
b) normatywne określenie celów nadzoru, sytuacji, w których interwencja organu nadzorczego jest dopuszczalna oraz środków, za pomocą których koryguje on działalność podmiotów nadzorowanych;
c) unormowanie procesu stosowania środków nadzoru bankowego w taki sposób, aby zagwarantować podmiotowi nadzorowanemu odpowiednie środki ochrony prawnej, umożliwiające korygowanie błędnych decyzji nadzorczych;
d) uregulowanie organizacji oraz trybu wykonywania nadzoru bankowego aktami normatywnymi, które nie mogą być zmieniane przez instytucję sprawującą nadzór.[3]
Obecnie kwestie nadzoru bankowego w Polsce reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe w rozdziale 11 „Nadzór bankowy” (art. 131 do 141) oraz ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim w rozdziale 4, także zatytułowanym „Nadzór bankowy” (art. 25 do 30). W myśl nowych uregulowań prawnych nadzór nad działalnością banków sprawuje Komisja Nadzoru Bankowego. Organem wykonawczym Komisji Nadzoru Bankowego jest wydzielony w strukturze
NBP – Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego. Do zadań Komisji Nadzoru Bankowego należy w szczególności:
- określanie zasad działania banków zapewniających bezpieczeństwo środków pieniężnych zgromadzonych przez klientów w bankach;
- nadzorowanie banków w zakresie przestrzegania ustaw, statutu i innych przepisów prawa oraz obowiązujących je norm finansowych;
- dokonywanie okresowych ocen stanu ekonomicznego banków i przedstawianie ich Radzie oraz wpływu polityki pieniężnej, podatkowej i nadzorczej na ich rozwój;
- opiniowanie zasad organizacji nadzoru bankowego i ustalanie trybu jego wykonywania.
W skład Komisji Nadzoru Bankowego według art. 26, ust. 1 ustawy o NBP wchodzą:
- Przewodniczący Komisji – Prezes NBP,
- zastępca Przewodniczącego Komisji – Minister Finansów lub delegowany przez niego sekretarz lub podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów,
- przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
- Prezes Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego,
- Przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych i Giełd lub jego zastępca,
- przedstawiciel Ministra Finansów,
- Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego.
Artykuł 133, ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe określa, że celem nadzoru bankowego jest zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych, jak również zapewnienie zgodności działalności banków z przepisami powyższej ustawy, ustawy o Narodowym Banku Polskim, statutem oraz decyzją o wydaniu zezwolenia na utworzenie banku. W myśl prawa bankowego czynności podejmowane w ramach nadzoru bankowego polegają w szczególności na:
- badaniu wypłacalności, płynności płatniczej i wyników ekonomicznych osiąganych przez banki,
- badaniu zgodności udzielanych kredytów, pożyczek pieniężnych, gwarancji bankowych i poręczeń z obowiązującymi w tym zakresie przepisami,
- badaniu zabezpieczenia i terminowości spłaty kredytów i pożyczek pieniężnych,
- badaniu stosowanego oprocentowania kredytów i pożyczek oraz rachunków bankowych,
- dokonywaniu oceny sytuacji finansowej banków.
Komisja Nadzoru Bankowego może ustalać wiążące banki normy płynności oraz inne normy dopuszczalnego ryzyka w działalności banków. Może również w szczególności zalecić bankowi w ramach nadzoru:
- podjęcie środków koniecznych do przywrócenia płynności płatniczej lub osiągnięcia i przestrzegania norm dopuszczalnego ryzyka,
- zwiększenie funduszy własnych,
- zaniechanie określonych form reklamy.
W przypadku gdy bank nie realizuje zaleceń Komisji Nadzoru Bankowego lub jego działalność jest prowadzona z naruszeniem prawa bądź statutu albo stwarza zagrożenie dla posiadaczy rachunków bankowych, Komisja, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może:
- wystąpić do właściwego organu banku z wnioskiem o odwołanie prezesa, wiceprezesa lub innego członka zarządu banku bezpośrednio odpowiedzialnego za stwierdzone nieprawidłowości,
- zawiesić w czynnościach członków zarządu banku,
- ograniczyć zakres działalności banku,
- uchylić zezwolenie na utworzenie banku i podjąć decyzję o likwidacji banku.
W razie niewykonywania zaleceń dotyczących prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu, odmowy udzielania informacji i wyjaśnień Komisja Nadzoru Bankowego może nakładać na członków zarządu banku kary pieniężne do wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia brutto tej osoby. Kwoty te podlegają odprowadzeniu na konto Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.
[1] Por. A. Jakubaszek, Wolność kontrolowana, „Gazeta bankowa” 1989, nr 1.
[2] Por. D. Daniluk, Nadzór bankowy, Warszawa 1992.
[3] Por. K. Koperkiewicz – Mordel, L. Góral, Prawo bankowe, cyt. wyd., s. 130.