1.2.3. Restrukturyzacja
Zaostrzenie norm i praktyki sprawowania nadzoru bankowego paradoksalnie uzewnętrzniło kryzys systemu bankowego, jak i przyczyniło się do zahamowania tendencji recesyjnych. Główne kierunki działań NBP jako organu nadzoru bankowego to6:
-
Polityka licencjonowania, jak wspomniano od 1993 r. zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej otrzymywały wyłącznie banki zagraniczne, często w formie objęcia większościowego pakietu akcji w bankrutującym polskim banku.
-
Eliminacja podmiotów, których uzdrawianie byłoby zbyt kosztowne – do 1999 roku sądy ogłosiły upadłość 5 banków komercyjnych i 133 banków spółdzielczych.
-
Przejęcie przez NBP bezpośredniej kontroli nad Pierwszym Komercyjnym Bankiem w Lublinie, który następnie przejął kilka banków spółdzielczych, oraz Prosper Bankiem S.A.
-
Wspomaganie finansowe banków przejmujących inne podmioty znajdujące się w stanie likwidacji w drodze nabywania przez NBP papierów wartościowych emitowanych przez te banki, udzielanie oprocentowanych kredytów refinansowych i lombardowych, gwarantowanie lokat bankowych, zwalnianie z tworzenia rezerwy obowiązkowej. Łączne zaangażowanie NBP w finansowanie działań sanacyjnych w systemie bankowym na koniec 1997 r. wyniosło 608 845 tyś. zł, w tym w bankach komercyjnych 486 618,3 tyś. zł, zaś w bankach spółdzielczych 126 226,7 tyś. zł. Zarówno pomoc finansowa NBP dla banków komercyjnych, jak i wsparcie instytucjonalne – wyrażanie zgody na przejęcie banku wyznaczały kierunek zmian – konsolidację, której potrzebę z pełną ostrością ujawnił kryzys systemu bankowego. Szerzej procesy konsolidacji przedstawione zostaną w dalszej części opracowania.
Drugi filar akcji ratowania sektora bankowego stanowiła pomoc rządowa, uruchomiona na mocy ustawy o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków z 1993 r. Zgodnie z tą ustawą do prowadzenia procedury bankowych postępowań ugodowych upoważnione zostały wszystkie banki, dokapitalizowanych zostało natomiast 10 banków państwowych bądź o dominującym udziale kapitałowym skarbu państwa. Przesądziło to o udziale różnych grup banków w programie oddłużania (restrukturyzacją objęto wierzytelności o łącznej wartości 5,16 mld.): 74,2% pięciu banków skarbu państwa (w tym trzy dokapitalizowane na łączną kwotę 2,9 mld. zł), 23,9% dziewięć banków wyłonionych z NBP (w tym siedem dokapitalizowanych) oraz 1,7% innych banków w formie spółek akcyjnych. Rząd skoncentrował się zatem na uzdrawianiu banków z przewagą własności państwowej, wspierając restrukturyzację portfeli kredytowych zasileniem z bezzwrotnych środków budżetowych w formie 15-letnich obligacji restrukturyzacyjnych w kwocie 4 mld. w latach 1993-1994 i 0,7 mld. zł w 1996 r., podczas gdy NBP wspierał procesy sanacji banków prywatnych, wykorzystując jednak głównie środki pomocy zwrotnej, choć udzielanej na warunkach preferencyjnych. Warto tu jednak podkreślić odmienność celów, jakie zamierzano osiągnąć: dla NBP jedynym celem była sanacja systemu bankowego, gdy rząd poprzez restrukturyzację i dokapitalizowanie przygotował objęte nimi banki do prywatyzacji. Argumentami za budżetowym wsparciem banków państwowych były portfele kredytowe odziedziczone po poprzednim systemie – banki tworzone według Prawa Bankowego z 1989 r. same ,,dorobiły się” portfela złych kredytów, następnie brak możliwości powiększenia funduszy własnych ze źródeł zewnętrznych – banki prywatne takiej możliwości nie były pozbawione, wreszcie relatywnie większe obciążenia fiskalne – obligatoryjna dywidenda7.
Restrukturyzacją objęto w 1994 r. ok. 48% należności w sytuacji nieprawidłowej, w 1995 r. ok. 40%, w 1996 r. ok. 42%. Najczęściej stosowaną procedurą oddłużeniową było bankowe postępowanie ugodowe (w kolejnych latach odpowiednio 31, 30 22% wierzytelności restrukturyzowanych). Niemała rolę odegrało też postawienie dłużników w stan upadłości i likwidacji (w kolejnych latach odpowiednio 23, 28 i 40% należności objętych restrukturyzacją). Część wierzytelności została wystawiona do publicznej sprzedaży (w kolejnych latach 15, 12 i 8%). W ramach bankowych postępowań ugodowych zwykle dochodziło do umorzenia części długu wraz z odsetkami (średnio prawie 2/3), dzięki czemu klienci odzyskiwali płynność finansową i uzyskiwali dostęp do nowych źródeł finansowania, co w następstwie pozwalało na spłatę zadłużenia. Obligatoryjna upadłość lub likwidacja dłużnika, a także sprzedaż wierzytelności umożliwiła bankom odzyskanie przynajmniej części należności oraz eliminację z portfela kredytów straconych przez spisanie ich w straty. Rezultatem działań naprawczych była stopniowa poprawa jakości portfela kredytowego (Tabela 1).
Tabela 1. Należności zagrożone w latach 1993-1998.
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|---|---|---|---|---|---|---|
|
Udział należności zagrożonych |
31,0 |
28,5 |
20,9 |
10,2 |
10,2 |
10,2 |
|
w tym: |
||||||
|
– należności poniżej standardu |
7,5 |
5,9 |
5,4 |
3,9 |
3,8 |
3,9 |
|
– należności wątpliwych |
6,4 |
5,7 |
3,5 |
1,6 |
1,2 |
1,8 |
|
– należności straconych |
17,1 |
16,9 |
12,0 |
7,2 |
5,2 |
4,5 |
Źródło: NBP
Obligatoryjne zabezpieczenie rezerwami celowymi należności nieprawidłowych do końca marca 1994 r., a więc w okresie gdy wykazywały one najwyższy poziom spowodowało wspomniane uprzednio załamanie wyniku finansowego banków w latach 1993-1994, a następnie ich rozwiązywanie w miarę poprawy jakości portfela kredytowego stało się źródłem nadzwyczajnego wzrostu zysków w latach 1995-1996. Można zatem stwierdzić, że zmiany charakteru polityki nadzoru bankowego z liberalnej w latach 1990-1991 na rygorystyczną w następnych latach pogłębiły załamanie systemu bankowego. Niewątpliwie źródłem kryzysu była recesja w gospodarce, lecz jego przebieg byłby łagodniejszy gdyby przez cały czas obowiązywały jednakowe reguły. Stąd m. in. zaistniała konieczność zastosowania szczególnego wsparcia sanacji systemu bankowego. Z perspektywy czasu można jednak postawić tezę, że skoordynowanie programu restrukturyzacji, realizowanego przez rząd i sanacji, przeprowadzanej przez NBP mogło w większym stopniu służyć wzmocnieniu sektora bankowego.
Dlaczego restrukturyzacja była warunkiem działania rynku bankowego
Restrukturyzacja sektora bankowego w latach dziewięćdziesiątych nie sprowadzała się do poprawienia bilansów kilku instytucji. Jej zasadniczym celem było przywrócenie zdolności banków do oceny ryzyka i finansowania gospodarki bez ciągłego przenoszenia strat na państwo. W pierwszych latach transformacji wiele kredytów zostało udzielonych przedsiębiorstwom, które szybko traciły rynki zbytu, płynność albo ekonomiczne podstawy działalności. Gdy nadzór zaczął wymagać realistycznej klasyfikacji należności i tworzenia rezerw, ujawniła się skala problemu wcześniej niewidocznego w sprawozdaniach.
Punktem wyjścia było rozpoznanie, czy trudność danego banku miała charakter przejściowy, czy oznaczała trwałą niewypłacalność. W pierwszym przypadku uzasadnione mogło być wsparcie połączone z programem naprawczym, zmianą zarządzania i ścisłym nadzorem. W drugim dalsze finansowanie jedynie zwiększałoby przyszłe koszty. Stąd równoczesne stosowanie kilku rozwiązań: przejęć przez silniejsze podmioty, likwidacji jednostek bez perspektyw, refinansowania działań sanacyjnych oraz czasowych ulg poprawiających płynność. Selekcja była konieczna, aby pomoc nie utrwalała modeli działania, które doprowadziły do kryzysu.
Osobnym problemem pozostawały portfele złych kredytów. Dokapitalizowanie banku usuwało skutek strat, ale nie rozwiązywało sytuacji zadłużonego przedsiębiorstwa. Dlatego działania wobec banków połączono z postępowaniami ugodowymi, sprzedażą wierzytelności, częściowym umarzaniem długu oraz upadłością lub likwidacją dłużników, których nie dało się uzdrowić. Ugoda miała sens wtedy, gdy przedsiębiorstwo po zmniejszeniu obciążenia mogło odzyskać płynność i obsługiwać pozostałe zobowiązania. Sprzedaż albo spisanie należności pozwalały natomiast oczyścić portfel z pozycji, które nie przynosiły już realnych wpływów.
Rząd i Narodowy Bank Polski używały odmiennych instrumentów, ponieważ odpowiadały za inne części procesu. Zasilenie banków państwowych obligacjami zwiększało ich kapitał i przygotowywało do dalszych przekształceń własnościowych. Pomoc banku centralnego była silniej związana z bezpieczeństwem całego systemu, płynnością oraz kontrolowanym przejmowaniem słabych podmiotów. Oba nurty powinny być oceniane łącznie. Bez odbudowy kapitałów banki ograniczałyby kredytowanie, lecz bez poprawy procedur kapitał zostałby ponownie zużyty na źle rozpoznane ryzyko.
Dane o należnościach zagrożonych pokazują rezultat, ale wymagają ostrożnej interpretacji. Spadek ich udziału oznaczał poprawę jakości portfeli, choć część zmiany wynikała również ze sprzedaży, umorzeń, likwidacji oraz wzrostu wartości nowych kredytów. Jednocześnie rezerwy celowe obciążały wynik w momencie rozpoznania straty, a ich późniejsze rozwiązanie podnosiło wykazywany zysk. Dlatego nagły wzrost rentowności nie musiał oznaczać równie szybkiej poprawy podstawowej działalności. W analizie potrzebne było oddzielenie efektu księgowego od trwałej zdolności do osiągania dochodu.
Najważniejszą konsekwencją restrukturyzacji była zmiana bodźców. Właściciele i zarządy otrzymali sygnał, że bank musi posiadać kapitał odpowiadający podejmowanemu ryzyku, prawidłowo wyceniać kredyt i reagować na pogorszenie sytuacji klienta. Nadzór zyskał praktykę w stosowaniu jednolitych norm, a rynek zobaczył, że licencja bankowa nie chroni przed przejęciem lub upadłością. Równocześnie konsolidacja zmniejszała liczbę najsłabszych instytucji i tworzyła podmioty zdolne ponosić koszty technologii, kontroli wewnętrznej oraz rozbudowy sieci.
Program naprawczy można uznać za skuteczny dopiero wtedy, gdy po zakończeniu pomocy bank działa bez nadzwyczajnego wsparcia. Oznacza to nie tylko dodatni wynik, ale też odpowiednią płynność, wiarygodne dane, sprawne odzyskiwanie należności oraz kulturę, w której wzrost akcji kredytowej nie jest ważniejszy od jakości decyzji. Dopiero połączenie tych elementów pozwalało uznać, że naprawiono nie tylko bilans, lecz także instytucję i jej sposób podejmowania decyzji. Restrukturyzacja lat dziewięćdziesiątych stworzyła takie podstawy, choć jej koszty ponosili akcjonariusze, budżet i część dłużników. Była ceną przejścia od systemu administracyjnego do bankowości, w której strata jest rozpoznawana, rozliczana i ograniczana.