Proces restrukturyzacji systemu bankowego w Polsce

Analizując doświadczenia procesu restrukturyzacji systemu bankowego w Polsce teoretycy zwracali uwagę już w połowie lat dziewięćdziesiątych na liczne nieprawidłowości i niekonsekwencje. Podkreślano, że prywatyzacja banków i ich rola w prywatyzacji przedsiębiorstw jest realizowana w sposób daleki od zaleceń dających się wyprowadzić z instytucjonalnej teorii prywatyzacji. Dostrzegając te tendencje Władysław Baka pisał, że: „Brakuje rzeczowej, poważnej dyskusji na temat kryteriów i kierunków kształtowania struktury sektora bankowego w Polsce, określenia co w tej dziedzinie ma do zrobienia rząd i instytucje państwowe, a co znajduje się w rękach samych banków”[1].

Podkreślano również, że nie wszystkie zasady prywatyzacji banków wypracowane jesienią 1991 r. były wprowadzane w praktyce. Dotyczyło to również zaleceń Rady Przekształceń Własnościowych przy Prezesie Rady Ministrów z 12 września 1991 r. Rada widziała wówczas potrzebę opracowania całościowej strategii rozwoju sektora finansowego w Polsce. Postulowała poprzedzenie ostatecznego przyjęcia programu prywatyzacji poszczególnych banków sprecyzowaniem ogólnej wizji rozwoju polskiego sektora finansowego. Zdaniem Rady wizja ta powinna odpowiadać na takie fundamentalne pytania jak:

• jaki charakter powinien mieć system finansowy w Polsce?
• czy powinien to być system bankocentryczny, czy też bardziej zorientowany na rynek papierów wartościowych?
• jaka powinna być rola, wzajemne powiązania i kolejność rozwoju trzech podstawowych segmentów tego systemu: bankowego, ubezpieczeniowego i rynku kapitałowego?
• czy i na ile kapitał finansowy i przemysłowy mogą się wzajem przenikać i jaka powinna być strategia państwa w tym zakresie?
• jaki powinien być dopuszczalny udział kapitału zagranicznego w instytucjach finansowych ogółem?[2]

Kolejnym problemem wywołującym kontrowersje stała się rola banków państwowych i banków komercyjnych wyłonionych z banków państwowych. Za wielce dyskusyjną uznano tu kwestię pomocy finansowej państwa dla wielkich banków[3]. Przyznano wprawdzie, że pomoc ta ma swoje uzasadnienie, ale nie ulega też wątpliwości, że jednocześnie nie pozwala ona na pełne ujawnienie się mechanizmów rynkowych, a w szczególności konkurencji. Niektórzy zaczęli wręcz twierdzić, że wielkie banki otrzymują olbrzymią pomoc finansową państwa, a małe jedynie płacą wysokie podatki. Dostrzegano jednak, że taka strategia państwa wynika po części z obawy o ewentualne skutki upadku wielkich banków. Wszak byłyby one o wiele bardziej kłopotliwe niż skutki upadku banków małych i średnich jakie odnotowano na początku lat dziewięćdziesiątych. Faktem stało się jednak to, że kolejne rządy dofinansowywały z publicznych pieniędzy wielkie banki przez co zakłócały walkę konkurencyjną. Największą skalę zjawisko to przyjęło w przypadku Banku Gospodarki Żywnościowej, który w 1994 r. otrzymał dofinansowanie w obligacjach państwowych w wysokości 12 bilionów złotych, plus dodatkowo 3 biliony złotych do rozdziału między banki spółdzielcze. Przedsięwzięcie to pozwoliło BGŻ zwiększyć sześciokrotnie kapitał własny. Za pomoc finansową ze strony państwa wielkie banki komercyjne świadczą różnorodne usługi, wykraczające zdecydowanie poza rolę banków. Do przedsięwzięć takich należy udzielanie kredytów wskazanym przez wyższych urzędników państwowych przedsiębiorstwom państwowym bądź gospodarstwom rolnym, których w normalnej sytuacji nikt by nie udzielił. Prowadziło to do tworzenia się tzw. złych kredytów. Aby zmniejszyć ich portfel uchwalono 3 lutego 1993 r. ustawę o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków. Artykuł I tej ustawy przewidywał przeprowadzanie bankowych postępowań ugodowych, nabywanie akcji jednoosobowych spółek Skarbu Państwa za wierzytelności oraz przekazywanie środków państwowych na powiększenie funduszów własnych banków. Ustawa ta objęła tylko te banki, w których Skarb Państwa miał więcej niż 50% udziałów. Jej beneficjentami stały się: Bank Gospodarki Żywnościowej, PKO bp, Pekao S.A., oraz banki „dziewiątki” z wyjątkiem Banku Śląskiego i Wielkopolskiego Banku Kredytowego. Wymienione banki dokapitalizowano piętnastoletnimi obligacjami Skarbu Państwa, umożliwiając im realizację operacji oddłużeniowej. Banki te otrzymały w sumie obligacje państwowe na kwotę 36 bilionów złotych. Pozwoliło to na nagłą poprawę współczynników wypłacalności tych dziesięciu wielkich banków państwowych. Mogą one, korzystając z 650 mln dolarów zdeponowanych w Funduszu Prywatyzacji Banków, przedstawić teraz te obligacje do wykupu.

Począwszy od roku 1994 zaobserwować już można wychodzenie banków z kryzysu. Doszło przede wszystkim do ogromnych zmian kadrowych. W wielu bankach z dawnych zarządów usunięto wielu (w niektórych wszystkich) członków, zmieniono znaczną część kierownictwa departamentów i dyrektorów oddziałów, przeszkolono zdolniejszych pracowników. Poziomo przygotowania fachowego zdecydowanie poprawił się, co można było zauważyć już w 1995 r. Przejawiało się to m.in. w sposobie w jakim oceniano wnioski kredytowe, jak również w sprawnym wprowadzaniu wielu nowych produktów bankowych. Wysoka jakość usług poszczególnych banków zaczęła pozwalać odróżniać swój produkt od ofertykonkurentów. Jednakże uwydatniła się w tej sytuacji potrzeba dalszego ulepszania jakości usług przy rosnącej konkurencji z zagranicą.

Realizacja procesu restrukturyzacji polskiego systemu bankowego doprowadziła do pojawienia się nowych pytań i wątpliwości. Jedną z takich kwestii stała się odpowiedź na pytanie czy priorytet ma mieć konsolidacja czy prywatyzacja banków. Przeciwnicy prywatyzacji w warunkach kryzysu systemu bankowego zakładali, że „utrzymanie stabilności systemu finansowego państwa, a dzięki temu zwiększenie skłonności społeczeństwa do gromadzenia pieniędzy w bankach, jest zdecydowanie ważniejsze od zachowania w bankowości czystych reguł rynkowej gry i szybkiego dostosowania jej do zachodnich wymogów”.^[4]

Wśród uczestników toczących się dyskusji strategicznych przeważali jednak zwolennicy forsownego tempa prywatyzacji polskich banków. Liczyli, że zapobiegnie ona recydywie zarządzania bankami przez aparat państwowy, ukróci możliwość ingerowania polityków w funkcjonowanie i bieżącą działalność kredytową banków. Dominujący wówczas wśród polskich ekonomistów pogląd najlepiej wyraził Leszek Jasiński twierdząc, że: „Rozszerzaniu przez banki zakresu świadczonych usług, ich prywatyzacji i poprawie sytuacji ekonomicznej powinna zatem towarzyszyć, ale jako operacja późniejsza w stosunku do wymienionych, koncentracja kapitałowo -organizacyjna. Powinna ona doprowadzić do powstania, obok wielu banków niedużych, kilku dużych, prywatnych i uniwersalnych banków komercyjnych”. Kierując się podobnymi założeniami Stefan Kawalec utrzymywał, że „konsolidacja zwiększa jeszcze pilność prywatyzacji, po to, by uniknąć niebezpieczeństwa poddania powiększonych w ten sposób banków naciskom politycznym”.

Pierwszym sprywatyzowanym w 1992 r. bankiem był Bank Rozwoju Eksportu S.A., który plasował się na rynku kapitałowym bez zagranicznego inwestora strategicznego. W 1993 r. sprywatyzowano dwa dalsze banki. Drugim sprywatyzowanym bankiem był Wielkopolski Bank Kredytowy S.A., którego pakiet kontrolny wykupił Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju. Trzecim z kolei był Bank Śląski z holenderskim konglomeratem finansowym ING jako inwestorem strategicznym. W 1995 r. sprywatyzowano Bank Przemysłowo – Handlowy S.A. z Krakowa, a w 1996 r. Bank Gdański S.A. W 1997 r. sprywatyzowano Polski Bank Inwestycyjny S.A. i Bank Handlowy w Warszawie S.A. Każdy z prywatyzowanych banków był przekształcany z bankowego przedsiębiorstwa państwowego w prywatną bankową spółkę akcyjną przy pomocy odmiennych technik. Aktualnie prywatyzowany jest Bank Pekao S.A.

W procesie prywatyzacji Banku Pekao S.A. jak w soczewce skupiły się wszystkie najistotniejsze problemy rozwoju polskiego systemu bankowego. Bank ten przez ostatnie 10 lat przemian wyraźnie nie miał szczęścia do prywatyzacji. Zmiany paraliżowały nieustanne spory o to, co robić najpierw: łączyć banki w jeden silniejszy organizm czy tez od razu je prywatyzować. Analizując problemy prywatyzacji Banku Pekao S.A. znany publicysta ekonomiczny Paweł Tarnowski trafnie zauważył, że: „Przygotowania do wyboru inwestora strategicznego jako żywo przypominają zapasy między narodowcami a pragmatykami. Według tych pierwszych nowy właściciel powinien być możliwie mocno powiązany z polską gospodarką po to, by bank, w razie kryzysu, uwzględnił także strategiczne interesy kraju. Pragmatycy, którzy przede wszystkim liczą wysokość wpływów ze sprzedaży, zaś nabywcę – z zagranicy – widzą w roli lokomotywy, która szybko i sprawnie pociągnie polskie wagoniki w stronę nowych bankowych technologii, organizacyjnej doskonałości i pełnej, bardzo kosztownej komputeryzacji. Tej dyskusji – naprawdę ważnej – być może w ogóle by nie było, gdyby nie sprywatyzowany rok wcześniej Bank Handlowy (cokolwiek bardziej polski niż pozostali kandydaci), uparcie zabiegający o szansę połączenia z Pekao S.A., a przynajmniej o prawo do udziału w przetargu”[5].

Wysiłki Banku Handlowego do przejęcia Banku Pekao S.A. rozpętały polemikę prasową. Najpierw w październiku 1998 r. w dzienniku „Prawo i Gospodarka” ukazały się trzy artykuły o przyszłości polskich banków. Autorem dwu z nich był Wiesław Kaczmarek, a trzeciego – Henryk Goryszewski. Obaj autorzy wyszli z założenia, że prywatyzacja banków w Polsce nie może mieć jedynie fiskalnego charakteru. Widzieć ją bowiem należy jako jeden z elementów bezpieczeństwa systemu gospodarczego, a przede wszystkim jako istotny instrument, z którego pomocą realizuje się polityka gospodarcza państwa. Prywatyzację banków autorzy potraktowali jako kwestię interesu narodowego. Podkreślili konieczność stworzenia silnego „banku flagowego” o wyraźnie polskiej tożsamości. Stanowisko takie spotkało się z krytyka znanego publicysty o liberalnych poglądach Witolda Gadomskiego na łamach „Gazety Wyborczej”. Uznał on, że: „Zakup akcji Pekao S.A. na krótszą, a może nawet na średnią metę, nadwerężyłby finanse Banku Handlowego. Dalszy los zjednoczonego banku, w którym Skarb Państwa wciąż miałby spore udziały, byłby niepewny. Konsolidacja dwóch tak wielkich na polskie warunki banków mogłaby oznaczać spadek ich zysków i wartości. Tym bardziej, że nie jest jeszcze zakończona konsolidacja Pekao S.A. Niezależnie od pieniędzy, które inwestor zapłaci za zakup akcji, bank wymaga kapitału by mógł się rozwijać, kupować nowe technologie, systemy informatyczne i sprostać konkurencji banków zagranicznych, które i tak za parę lat w Polsce się pojawią. Wejście Polski do Unii Europejskiej oznaczać będzie zgodę na całkowite otwarcie Polski dla banków międzynarodowych. Połączony Bank Handlowy – Pekao S.A. musiałby dostać skądś dodatkowe pieniądze – i to niemałe – by stać się rzeczywiście nowoczesnym bankiem, a nie nieruchliwym dinozaurem”[6].